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von Regine Aeppli, Nationalrätin Zürich, und
Ruedi Winkler, Personal- und Organisationsentwicklung (ehem. Direktor des Arbeitsamtes der Stadt Zürich)

Gesellschaftliche und politische Ziele einer neuen Migrationspolitik 

Die SP verlangt eine Migrationspolitik, die dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung und der Menschenwürde gerecht wird. Jedes Mitglied der schweizerischen Gesellschaft - dazu gehören auch die Bewohnerinnen und Bewohner des Landes, die keinen Schweizer Pass besitzen, - hat Anspruch auf Entwicklung und Förderung seiner individuellen Neigungen und Fähigkeiten. Wir wollen keine Dienstbotengesellschaft.

Im Bereich der Arbeitsmigration tritt die SP für eine demokratische Steuerung ein. Nicht die Wirtschaft soll bestimmen, welche Einwanderer wie lange und zu welchen Bedingungen sich in der Schweiz aufhalten dürfen, sondern Politik und Wirtschaft gemeinsam. Die Wirtschaft ist in die Verantwortung für die soziale und berufliche Integration einzubinden. Aus diesem Grunde braucht es Vorschriften für die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte. 

Die SP begrüsst die Personenfreizügigkeit für EU-Angehörige. Sie fordert nicht, dass die Freizügigkeit auf alle Ausländerinnen und Ausländer ausgedehnt wird, aber sie verlangt, dass diejenigen Ausländerinnen und Ausländer, die das Recht zum Aufenthalt in der Schweiz haben, gleich behandelt werden wie EU-Angehörige, wenn und solange sie hier leben. Der Gleichbehandlungsanspruch bezieht sich insbesondere auf Fragen des Familiennachzugs, auf Orts- und Berufswechsel, Umwandlung des Aufenthaltsstatuts und auf Zugang zu Integrationsmassnahmen, insbesondere Bildungs- und Weiterbildungangeboten. 

Ein umfassendes Migrationskonzept muss auch der spontanen Einwanderung (Flüchtlinge und Schutzsuchende) Rechnung tragen. Zwar erfolgt diese unter anderen rechtlichen Voraussetzungen, aber der Aufenthalt in der Schweiz muss auch dieser Gruppe von Migrant/innen die Möglichkeit zur Eigenständigkeit und zur Entwicklung einer persönlichen Perspektive geben. Ungleichheiten in der Behandlung sind nur gerechtfertigt, so weit sie mit unterschiedlichen Zielen - zum Beispiel der Aufenthaltsdauer oder der Rückkehr - begründet werden können. 

Die nachfolgenden Ausführungen befassen sich vor allem mit den Fragen der steuerbaren Migration und der Integration der in der Schweiz lebenden Ausländer und Ausländerinnen. 

1. Ausgangslage 

Die SP tritt für eine grundsätzliche Neuausrichtung der schweizerischen Migrationspolitik ein. Nicht die Angst vor Überfremdung soll der politische Wegweiser sein, sondern die Bedürfnisse nach einer entwicklungsorientierten Gesellschaft, nach Austausch von Wissen und Erfahrung und nach sozialer Sicherheit. Zur Erreichung dieser Ziele braucht es auch die Zuwanderung von Menschen aus dem Ausland und die Förderung der Integration. 

Mit der Inkraftsetzung des bilateralen Personenfreizügigkeitsabkommens wird für die Schweiz bezüglich des EU-Raumes ein neues Kapitel in der Ausländerpolitik beginnen. Die bisher auf Abwehr und Knappheit ausgerichtete Migrationspolitik wird von einer dynamischen Entwicklung abgelöst, deren Auswirkungen zur Zeit noch nicht abgeschätzt und beurteilt werden können. Das ist für die Schweiz ein Novum, denn es führt vom Quotenprinzip weg, das bisher die Ausländerpolitik beherrscht hat. Der Staat hat keinen Einfluss und keine Kontrolle mehr über die Zahl der einreisenden und anwesenden AusländerInnen aus dem EU-Raum. Die SP sieht darin eine Chance für einen Paradigmenwechsel hin zu einer Politik, die am Potential anknüpft, das Menschen aus dem Ausland in die Schweiz bringen, und dieses Potential fruchtbar macht. Die SP verlangt eine Migrationspolitik, die dem Ziel einer entwicklungsorientierten, dynamischen Gesellschaft dient. 

Das Ausländergesetz, das der Bundesrat im Jahr 2000 in Vernehmlassung schickte, ist als Totalrevision des aus dem Jahre 1928 stammenden ANAG (Gesetz über den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländern) konzipiert. Es erhebt den Anspruch, die Umsetzung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu gewährleisten. Es hat sich jedoch vom Geist des ANAG nicht befreit. Auch das neue Ausländergesetz ist dem Ziel verpflichtet, mittels staatlicher Vorgaben und polizeilicher Massnahmen die Zahl der Ausländerinnen und Ausländer in der Schweiz zu steuern und damit ein glaubwürdiges Instrumentarium gegen die - zum Teil politisch geschürte - Angst vor einer identitätsbedrohenden Zahl von "Fremden" in unserem Land zu präsentieren. 

In der praktischen Anwendung vermag das geltende Ausländerrecht den selbst gestellten Ansprüchen nur sehr beschränkt zu genügen. Statt der versprochenen Stabilisierung der Zahl der MigrantInnen und einer zielorientierten, nachvollziehbaren Migrationspolitik, hat es zu einem Geflecht kantonaler Ermessensreviere und einem starken Anstieg der Ausländerzahlen geführt. An die Stelle gesellschaftlicher und volkswirtschaftlicher Interessen sind längst die Interessen des lokalen Gewerbes getreten. Das ist keine zukunftstaugliche Perspektive. 

Auch im Bereich der spontanen Einwanderung ist mehr Pragmatismus und weniger Ideologie angesagt. Hier muss sich die Erkenntnis durchsetzen, dass die Ausreise und die Rückkehr von Ausländer/innen, deren Aufenthaltsanspruch abgelaufen ist, nicht allein von schweizerischer Seite bestimmt wird. Das heisst, die schweizerischen Gesetze müssen für Ausnahmesituationen aus humanitären Gründen situationsgerechte Brückenangebote vorsehen, wenn die Ausreise nicht erfolgte, und der Aufenthalt durch den Ablauf der Zeit, aufgrund der familiären Situation oder aus gesundheitlichen Gründen eine neue Beurteilung erfordert. 

1.1. Entwicklung auf europäischer Ebene 

Die innereuropäische Migration wurde bereits mit der Schaffung des Binnenmarktes in Form einer EU-weiten Personenfreizügigkeit vergemeinschaftet. Flankierende Massnahmen zur Verhinderung von Lohndumping (u.a. Entsendegesetz) begleiteten diesen Öffnungsschritt. Mit dem Amsterdamer Vertrag von 1999 sind nun auch die Zulassungsregeln für Drittstaatsangehörige vergemeinschaftet worden. Mit der Zulassung zu einem EU-Staat sollen diese gemäss aktuellen Kommissionsvorschlägen gleichzeitig das Recht auf freie Zirkulation innerhalb aller EU-Staaten erwerben. Die damit nötig werdenden Harmonisierungbestrebungen laufen auf Hochtouren. Mit Blick auf den Arbeitskräftebedarf, die demografische Entwicklung und die Tatsache, dass die Mobilität zur globalisierten Welt gehört, soll die bisherige Fernhaltepolitik einer Erleichterung (Entbürokratisierung) der Zuwanderung bei gleichzeitiger Verstärkung der Abwehr illegaler Einwanderung (Schlepperwesen, Menschenhandel) Platz machen

1.2. Auswirkungen auf die Schweiz 

Die Bilateralen Verträge regeln die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs mit den EU-Staaten. Die Migranten aus der EU werden den Bedarf an Arbeitskräften aber mittel- und längerfristig nicht decken. Das Freizügigkeitsabkommen mit der EU vermag daher eine umfassende, aktive Migrationsstrategie nicht zu ersetzen. Zudem schafft die Personenfreizügigkeit für EU-Angehörige neue Ungleichheiten zwischen AusländerInnen in der Schweiz - beispielsweise im Bereich des Familiennachzugs oder der Rechtsstellung der Ehegatten, die es zu beseitigen gilt. 

1.3. Volkswirtschaftliche und Arbeitsmarktentwicklung in der Schweiz

In den für die Migrationspolitik wichtigen Branchen des Bau- und Gastgewerbes sowie der Hotellerie besteht ein Bedarf an struktureller Anpassung. Versuche, diese Anpassungen über die Verknappung der wenig qualifizierten, tief bezahlten aber arbeitsfähigen und -willigen Arbeitskräfte zu beschleunigen, scheiterten bislang stets am politischen Widerstand der betreffenden Branchen. Die Beschränkung der Mobilität der Migrant/innen durch Branchenbeschränkungen und die Erschwerung des Kantonswechsels trugen und tragen zusätzlich zur strukturellen Verkrustung und Tiefhaltung der Löhne und damit auch zur Fixierung der Betroffenen auf ihre Rolle als unqualifizierte Billiglohnarbeiter bei. 

Das Durchdringen der Arbeitswelt durch die Informatik, die erhöhte Komplexität vieler Produktionsprozesse, die stärkere nationale und internationale Vernetzung und das Streben nach Optimierung der Arbeitsabläufe führen tendenziell dazu, dass an alle Arbeitskräfte höhere Anforderungen gestellt werden

In der industriellen Produktion wie auch beim Bau werden immer mehr hochkomplexe Maschinen und Anlagen eingesetzt, zu deren Bedienung und Überwachung hohe Aufmerksamkeit, Reaktionsschnelligkeit und Überblick nötig sind, Eigenschaften also, die bestimmte Qualifikationen voraussetzen. Die Arbeitskräfte, die diese Arbeiten ausführen, werden nach wie vor als "wenig qualifizierte Hilfskräfte" eingestuft, was mit dem Arbeitsinhalt aber nicht übereinstimmt. Die Einteilung von Arbeitskräften in "qualifiziert" und "unqualifiziert" kann deshalb nicht mehr bloss nach formellen Kriterien erfolgen. 

Im Qualifikationsdiskurs gewinnen ungeachtet der formellen Ausbildung und des fachlichen Könnens Eigenschaften wie rasches Anpassungsvermögen an Veränderungen, Teamfähigkeit und soziale Kompetenz zunehmend an Bedeutung. Ein System der Qualifikationsbeurteilung muss dieser Entwicklung Rechnung tragen. Die Einteilung von Arbeitskräften in "qualifizierte" und "unqualifizierte" ist weitgehend verwischt.

1.4. Demografische Entwicklung 

Die schweizerische Bevölkerung altert und wird im 21. Jahrhundert deutlich abnehmen. Dieser Befund, der letztmals ausführlich für Deutschland im sogenannten Süssmuth-Bericht dargelegt wurde, gilt für ganz Westeuropa und damit auch für die Schweiz. Auch aus demografischen Gründen braucht die Schweiz deshalb eine aktive Migrationspolitik, die zusammen mit andern Massnahmen zur nachhaltigen Sicherung der Wohlfahrt, der sozialen Sicherheit und der Innovationskraft der Wirtschaft beiträgt. 

1.5. Mängel der geltenden Gesetzgebung 

Die geltende schweizerische Ausländergesetzgebung vermag die vorgenannten Entwicklungen in keiner Weise aufzufangen und hat damit ihr politisches Steuerungspotential weitgehend verloren. Das System der Verteilung von Zuwanderungskontingenten an die Kantone und das Aushandeln von Bewilligungsentscheiden zwischen Interessengruppen und Behörden führt dazu, dass auf Sonderinteressen reagiert wird, statt dass volkswirtschaftliche Überlegungen angestellt werden. Rechtsstaatlich unhaltbar ist ferner der enorme Ermessensspielraum der kantonalen Behörden. Diese erteilen Arbeits- und Aufenthaltsbewilligungen im freien Ermessen. Die positiven Gesichtspunkte der Migration werden gesetzgeberisch völlig ausgeblendet. 

Daran ändert der Entwurf eines neuen Ausländergesetzes kaum etwas. Er orientiert sich stark an polizeilichen Aspekten (Ein- und Ausreisebestimmungen, Ausschaffungsvorschriften, Zwangsmassnahmen, Kontrollen), denn der Ausländer wird in der Verwaltung immer noch in erster Linie als Sicherheitsrisiko wahrgenommen. Gefragt sind daher neue Konzepte. 

2. Ziele einer neuen Migrationspolitik 

2.1. Gesellschaftliche Ziele 

Die SP setzt sich für Gleichberechtigung, Chancengleichheit und die volle gesellschaftliche Partizipation aller Bewohnerinnen und Bewohner dieses Landes ein. Jedes Mitglied der schweizerischen Gesellschaft hat Anspruch auf Entfaltung und Förderung seiner individuellen Neigungen und Fähigkeiten. Wir wollen keine Dienstbotengesellschaft und keine Glasdächer, die den Zugang zu gewissen gesellschaftlichen und beruflichen Schichten mittels informeller Schranken verhindern. 

Die SP fordert aktive Massnahmen im Bereich der Bildung für alle sowie den Zugang zur Partizipation am öffentlichen Leben

2.2. Politische Ziele 

Einwanderung hat Auswirkungen auf die ganze Gesellschaft. Die SP tritt deshalb für eine demokratische Steuerung der Migration ein. Diese muss auf einem langfristig angelegten Migrationskonzept basieren. Die Wirtschaft ist in die Verantwortung für die soziale und berufliche Integration der MigrantInnen einzubinden. Aus diesem Grunde braucht es Vorschriften für die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte aus Drittstaaten.

Grundsätze: 

2.3. Volkswirtschaftliche und arbeitsmarktliche Ziele 

Eine konsistente Migrationspolitik braucht u.a. die Einbettung in explizite volks- und arbeitsmarktliche Ziele. Zudem soll Migrationspolitik entwicklungsorientiert und nicht im Sinne einer Lückenbüsser- und Abwehrpolitik ("Knappheitsmodell") gestaltet werden. 

Die volkswirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Ziele sind:

Betriebe, die Drittstaatsangehörige beschäftigen wollen, müssen den Nachweis erbringen, dass ihre Betriebsstrukturen den volkswirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Zielen Rechnung tragen. 

3. Struktur und Organisation einer neuen Migrationspolitik 

Die SP verlangt die Schaffung einer breit abstützten eidgenössischen Migrationskommission. Diese hat die Aufgabe, ein mittel- und langfristiges Konzept der Zuwanderung zu entwickeln und Qualitätskriterien für die Zulassung zu erarbeiten. 

3.1. Grundzüge 

Die bisherige Ausländerpolitik war nicht in der Lage, die Einwanderung nach gesamtgesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Kriterien zu steuern. Es braucht deshalb neue Strukturen, um den Paradigmenwechsel von der Ausländerabwehrpolitik zu einer gesamtheitlichen Migrationspolitik zu verwirklichen. 

  1. Zur Überwindung der Gefahr von sachfremden Ermessensentscheiden bedarf es einer Harmonisierung des Bewilligungswesens. 

  2. Die berufliche Mobilität zugelassener MigrantInnen erfordert eine Zentralisierung der Bewilligungen. 

  3. Innerhalb der gesetzlichen Vorgaben muss grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Bewilligung sowohl seitens der Arbeitgebenden als auch der Arbeitnehmenden bestehen, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind. Damit tritt anstelle des freien Ermessens die Anwendung einheitlicher und ausreichend bestimmter gesetzlicher Vorgaben. Nur so ist es möglich, schweizweit eine Migrationspolitik durchzusetzen, die dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung und der Menschenwürde gerecht wird. 

  4. Der Weg an eine unabhängige gerichtliche Instanz muss offenstehen.

Die Bewilligungen werden nach einheitlichen und ausreichend bestimmten gesetzlichen Vorgaben erteilt. Wer sie erfüllt, hat Anspruch auf die Anstellung ausländischer Arbeitskräfte (Arbeitgeber) bzw. auf die Zulassung (Arbeitnehmer). 

Mit der Schaffung von Rechtsansprüchen wird das Verfahren vereinfacht. Der Wegfall der Kontingente und das standardisierte Bewilligungsverfahren ermöglichen eine Beschleunigung und erhöhte Transparenz. 

3.2. Modell einer eidgenössischen Migrationskommission 

An die Stelle des Bundesamtes für Ausländerfragen (BFA) und den kantonalen Arbeitsmarktbehörden soll - teilweise nach dem Modell der Wettbewerbskommission - eine eidgenössische Migrationskommission (Miko) treten. Diese ist dem Bundesrat direkt unterstellt und breit abgestützt. 

Die Migrationskommission setzt sich aus Vertretern der Kantone, den Sozialpartnern, WirtschaftsexpertInnen, Vertretern des Asylbereichs, Integrations- und Migrationsfachleuten sowie Sachverständigen für Entwicklungspolitik zusammen. 

Dieser Kommission kommt zum einen die grundlegende Aufgabe zu, gemäss den wirtschaftspolitischen Vorgaben des Bundesrates bzw. den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen ein mittel- und langfristiges Konzept der Zuwanderung zu entwickeln. Dabei berücksichtigt sie die regionalen Bedürfnisse und den Asylbereich. Die Vorgaben sind jährlich zu überprüfen und - wenn nötig - anzupassen. 

Zum anderen erarbeitet die Migrationskommission auf der Basis der Bundesgesetzgebung die Qualitätskriterien für die Zulassung unter Einbezug der Besonderheiten weiblicher Biographien. Sie pflegt die Zusammenarbeit mit den zuständigen EU-Gremien und begutachtet die aussen- und entwicklungspolitischen Auswirkungen der schweizerischen Migrationspolitik. Ferner ist sie für die Aufsicht über die kantonalen Ausländerbehörden zuständig. 

3.3. Organisation und Verfahren 

Die Migrationskommission bildet zwei ständige Ausschüsse, den Zulassungsausschuss und den Integrationsausschuss. Der Zulassungsausschuss ist zuständig für Zulassungsfragen. Der Integrationsausschuss befasst sich mit der Integration der ansässigen ausländischen Bevölkerung

Die Kantone erteilen weiterhin die Routinebewilligungen und Bewilligungen im Rahmen des Familiennachzuges und entscheiden über polizeiliche Belange. Anders als bisher ist kein separater Entscheid einer Arbeitsmarktbehörde mehr notwendig. Für Zulassungsentscheide von grundsätzlicher Bedeutung ist der Zulassungsausschuss zuständig. 

Die Entscheide der Kantone und des Zulassungsausschusses können an eine unabhängige Rekurskommission (Migrationsrekurs-Kommission) weitergezogen werden. Die Entscheide der MRK unterliegen der Überprüfung durch das Bundes(verwaltungs)gericht. 

Die polizeilichen Aufgaben des BFA (innere Sicherheit, Visa, Überwachung der Ausreise soweit nicht in kantonaler Kompetenz) werden an das Bundesamt für Polizei (BAP) übertragen. 

4. Einwanderungskriterien 

4.1. Die aktuelle Einwanderung nach Aufenthaltsstatus 

Gemäss dem statistischen Bericht des Bundesamtes für Ausländerfragen reisten im Jahr 2000 87'448 Ausländerinnen und Ausländer in die Schweiz ein. Sie setzten sich nach dem Aufenthaltsstatus gegliedert wie folgt zusammen: Familiennachzug vom Ausland: 30,6%; ArbeitsmigrantInnen (den Kontingenten unterstellt): 24,1%; ausländische Ehegatten von Schweizerinnen und Schweizern: 13,0%; Schüler und Studenten: 12,0%; Umwandlungen von Saisonbewilligungen: 2,1%; anerkannte Flüchtlinge: 1,7%; Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen: 2,4%; übrige Einwanderung (Rentner, Wiedereinreisen, Adoptivkinder usw.): 14,7 %. Diese Zahlen sind typisch für die Entwicklung der letzten Jahre. 

Mit 43,6% macht der Familiennachzug im weiteren Sinne (inkl. Verheiratungen zwischen SchweizerInnen und AusländerInnen) den mit Abstand grössten Anteil an Zuwanderung aus

Die Zusammensetzung der ausländischen Wohnbevölkerung hat sich im Laufe der letzten Jahre deutlich gewandelt: Die Zahl der "Kontingentszuwanderer" betrug 1987 noch 21,6%, sank während der Rezession der 90er Jahre auf 13,7% (1994) und betrug 1999 wieder 21.9%. Der Prozentsatz der ausländischen Erwerbstätigen ausserhalb von Kontingenten betrug 1987 31,6% und reduzierte sich bis 1999 kontinuierlich auf 14,8% (Gründe wären noch zu untersuchen). Die Zahl der nichterwerbstätigen Ausländer ("not subject to quotas") (Familienmitglieder, Schüler, Studenten) vergrösserte sich demgegenüber von 46,8% im Jahre 1987 auf 63,3% 1999. 

Die Übersicht über die erteilten Bewilligungen nach Ausbildungsstand zeigt, dass die Wünsche der zuständigen Behörden nach qualifizierten, ja sogar hochqualifizierten Zuwanderern und die Wirklichkeit weit auseinanderklaffen. Zwar hat sich der Anteil der Bewilligungen für High-Skill Positions von 1987 bis 1999 verdoppelt, doch beträgt er gemessen an der Gesamtzahl der Bewilligungen nicht mehr als 12%

4.2. Kein Bedarf nach Zulassung von Billiglohnarbeitskräften 

Der Ruf nach Zulassung von Arbeitskräften aus Drittstaaten ist lohnbedingt. Der Bedarf kann von EU-Angehörigen oder bereits in der Schweiz lebenden AusländerInnen gedeckt werden. Die zusätzliche Rekrutierung von traditionellen Hilfskräften ist nicht nötig. 

In den südlichen Ländern der EU (u.a. Portugal) besteht immer noch Nachfrage nach solchen Arbeitsplätzen in der Schweiz, wie eine Abklärung des BFA im Zusammenhang mit dem Ruf bäuerlicher Kreisen nach Erntearbeitern zeigte. Die Tatsache, dass davon kein Gebrauch gemacht wurde oder wird, ist einfach zu erklären: Arbeitskräfte aus Portugal sind teurer als solche aus Polen. 

Es ist auch Aufgabe der Migrationspolitik zu verhindern, dass Arbeitskräfte ins Land geholt werden mit der Aussicht, dass sie bei der nächsten konjunkturellen Schwankung oder Strukturanpassung arbeitslos oder sozialhilfeabhängig werden. 

Die sozioökonomische Analyse zeigt, dass Ausländer/innen in der Schweiz (die modernen Nomaden ausgenommen) im Durchschnitt 

Besonders dramatisch ist, dass die ausländischen Frauen in allen diesen Kategorien am untersten Rand der Skala figurieren. 

Die andauernde Bereitschaft und Fähigkeit zur Weiterbildung wird in einer - mangels natürlicher Ressourcen - auf Wissen, Kommunikation und Hightech ausgerichteten Gesellschaft zur Grundanforderung. Ein erheblicher Teil der ansässigen ausländischen Wohnbevölkerung vermag mit diesen Entwicklungen (noch) nicht Schritt zu halten. Deshalb braucht es eine gezielte Bildungs- und Integrationspolitik. 

4.3. Skizze eines Entwicklungsmodells 

Die dargelegte Ausgangssituation zeigt, dass es in der schweizerischen Migrationspolitik eine grundlegende Wende braucht und dass statische Konzepte heute nicht mehr genügen. Das nachstehend skizzierte Entwicklungsmodell setzt diese Grundanforderungen um. Die Bezeichnung Entwicklungsmodell betont das Ziel: Es setzt Ziele sowohl für die Wirtschaft als auch für die Menschen, die für eine bestimmte kurze Zeit oder auf Dauer in der Schweiz arbeiten wollen. 

Die Einstellung einer Person in einem Betrieb ist immer mit einem bestimmten Bedarf des Betriebes sowie mit der Erwartung verbunden, dass mit der Einstellung einer bestimmten Person dieser Bedarf gedeckt bzw. diese Erwartungen erfüllt werden. Ob dies zutrifft, hängt neben der Eignung der Person in starkem Masse vom Betrieb ab. In einem Betrieb müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein, insbesondere bezüglich der Finanzlage, des Marketings, der vorhandenen übrigen Mitarbeitenden, der Ausrüstung, des Zugangs zu (Weiter-)Bildungsmassnahmen und der Führungs- und Betriebskultur. Wenn diese Voraussetzungen nicht in einem Mindestausmass erfüllt sind, wird die neu eingestellte Person die an sie gestellten Erwartungen nicht erfüllen können. 

4.4. Qualitätsstandards als Kriterium zur Zulassung von Nicht-EU-Arbeitskräften 

Ein Qualitätsstandard ist die Definition von qualitativen Anforderungen an einen Betrieb, die in einem bestimmten Bereich erfüllt sein müssen. Wenn sich zum Beispiel eine Weiterbildungsinstitution von EDUQUA zertifizieren lassen will, dann muss u.a. ein Leitbild vorliegen und die Ausbildenden müssen ein bestimmtes Ausmass an Weiterbildung vorweisen. Auch organisatorisch müssen bestimmte Anforderungen erfüllt sein.

Qualitätsstandards definieren klar und verständlich die Voraussetzungen, die ein Betrieb für den Erhalt einer Bewilligung erfüllen muss. Damit wird das heutige in jedem Kanton unterschiedlich und zumeist nach intransparenten Kriterien gehandhabte Verfahren einheitlich und einfach zu handhaben sein. 

Heute besteht keine Gewähr, dass diese Bedingungen erfüllt sind, erstens weil die Regeln von Kanton zu Kanton unterschiedlich sind, und zweitens weil meist unklar ist, welche Kriterien für eine Bewilligung genau erfüllt sein müssen. 

Auf dieser Grundlage beruht die Idee der Einführung von Qualitätsstandards als Kriterium für die Erteilung einer Bewilligung zur Anstellung von Arbeitskräften aus Drittstaaten

Da der Nachweis der Qualitätsstandards für die Anstellung von EU-Angehörigen nicht erbracht werden muss, kann davon ausgegangen werden, dass Betriebe nur dann ein Gesuch für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen stellen, wenn sie keine Person aus dem EU-Raum finden. 

4.5. Aufenthaltskategorien und Bewilligungsanforderungen 

Grundsätzlich sollen drei Aufenthaltskategorien unterschieden werden: 

4.5.1. Daueraufenthalt 

Die Erteilung einer Daueraufenthaltsbewilligung könnte von der Erfüllung folgender Qualitätsstandards abhängig gemacht werden: 

Grundlage dieses Systems ist die Überlegung, dass es nur Sinn macht, eine ausländische Person einzusetzen, wenn der gesuchstellende Betrieb gewisse Mindestvoraussetzungen erbringt, welche Gewähr bieten, dass der im Gesuch formulierte Zweck erfüllt werden kann. Beim Daueraufenthalt kommen deshalb auch Aspekte der Führungs- und Betriebskultur sowie der vorhandenen Sozialkompetenz zum Zug (Qualitätsstandard Umfeld). Diese können bei einem längeren Aufenthalt entscheidend sein. Zudem ist davon auszugehen, dass eine gesellschaftliche Integration wesentlich mehr Aussicht auf Erfolg hat, wenn die betriebliche Integration unter guten Vorzeichen verläuft. Dies kommt dem übergeordneten Ziel der gesellschaftlichen Integration entgegen. 

4.5.2. Kurzaufenthalt

Für den Kurzaufenthalt könnte der Nachweis von drei Qualitätsstandards (Ressourcen, Bedarf und Nachfrage) genügen, da er auf einen erfolgreichen Arbeitseinsatz während einer kurzen Zeit ausgerichtet ist. Der Standard "Umfeld" entfällt, da sich die Frage der Integration nur beschränkt stellt, wenn der Aufenthalt nicht auf Dauer gerichtet ist. 

4.5.3. Übergangsaufenthalt 

Der neue Status des Übergangsaufenthalts soll die wirtschaftlichen Anpassungsprozesse ermöglichen bzw. abfedern. 

Eine Strukturanpassung führt unweigerlich dazu, dass bestehende Betriebe eingehen und neue aufgebaut werden müssen. Bedroht sind in diesem Prozess insbesondere die Stellen der schlecht Ausgebildeten und Bezahlten (AusländerInnen und SchweizerInnen). Für diese müssen andere Stellen gesucht oder sie müssen umgeschult oder weitergebildet werden. Um dafür die notwendige Zeit zu gewinnen, und im Hinblick auf eine dosierte Strukturanpassung in exponierten Regionen soll ein Status Übergangsaufenthalt eingeführt werden. Er soll zeitlich begrenzt für bestimmte Betriebe bewilligt werden, damit diese genügend Zeit erhalten, um eine Umstellung vorzunehmen. Die Bedingungen, unter welchen ein Betrieb eine Person mit diesem Status anstellen kann, orientieren sich an den heute gültigen Prinzipien wie zum Beispiel Inländer/innenvorrang. Zusätzlich muss der Betrieb einen Businessplan für die Umstrukturierung vorlegen. Die zeitliche Beschränkung der Bewilligung erfolgt nach diesem Businessplan. 

Die Möglichkeit, günstige ausländische Arbeitskräfte zu beschäftigen, hat insbesondere im Gastgewerbe, im Baugewerbe aber auch im übrigen Gewerbe und in der Industrie strukturerhaltend gewirkt. Soll im Tieflohnbereich eine Reduktion der ausländischen Arbeitskräfte erfolgen, dann hat dies weitreichende Auswirkungen, die politisch abgefedert werden müssen. 

4.6. Umwandlung des Aufenthaltsstatus 

Es ist davon auszugehen, dass es viele Migrant/innen gibt, die temporäre Arbeitverhältnisse im Ausland suchen und damit keinen anderen Status wünschen als den des Kurzaufenthalts. Das gleiche gilt auch für die spezialisierten modernen Nomaden, die für bestimmte Projekte eine bestimmte Zeit in einem Land sind und dann wieder weiterziehen. Es gibt aber auch Situationen, die sich im Laufe der Zeit so grundlegend verändern, dass sich daraus eine neue Perspektive ergibt, sowohl aus Sicht eines Betriebs als auch aus derjenigen der aufenthaltsberechtigten Personen. Das Gesetz hat solchen Veränderungen Rechnung zu tragen. 

Soll ein Kurz- bzw. Uebergangsaufenthaltsstatus in einen Daueraufenthaltsstatus umgewandelt werden, müssen bestimmte Bedingungen erfüllt sein. 

Kurzaufenthalter/innen haben Anspruch auf eine Daueraufenthaltsbewilligung, wenn sie länger als vier Jahre in der Schweiz gelebt haben und über einen Arbeitsvertrag verfügen. Der Uebergangsaufenthalt kann in einen regulären Aufenthaltsstatus umgewandelt werden, wenn sich der Inhaber zwei Jahre über der ursprünglich vorgesehenen Zeit, mindestens aber vier Jahre in der Schweiz aufgehalten hat und eine neue Stelle hat. 

Jugendliche sollen die Möglichkeit haben, nach Abschluss ihrer Ausbildung für zwei Jahre in der Schweiz zu bleiben, um das Gelernte anzuwenden und berufliche Kontakte zu knüpfen. 

Ausländerinnen und Ausländer, die seit sieben Jahren über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen, haben Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung

4.7. Qualitätslabel für Vorbildlichkeit im Umgang mit ausländischen Angestellten 

An Betriebe, die dauerhaft den Nachweis der Qualitätsstandards erbringen, kann ein eidgenössisches Qualitätslabel "global integration" o.ä. vergeben werden. Damit würde der Umgang mit ausländischen Mitarbeitenden zum Gütesiegel und könnte auch entsprechend vermarktet werden. 

5. Integration 

Für die SP hat die Integration in der Migrationsinnenpolitik oberste Priorität. Integration ist ein gegenseitiger Prozess mit dem Ziel der Gewährleistung des Zugangs zu allen gesellschaftlichen Bereichen. Um dieses Ziel zu erreichen, sind sowohl aktive staatliche als auch private Förderungsmassnahmen notwendig. 

Der Situation der weiblichen Migrantinnen ist besondere Aufmerksamkeit. Sie leiden heute unter einer doppelten sozio-ökonomischen Schlechterstellung: als Ausländerinnen und als Frauen. 

5.1. Aus- und Weiterbildung 

Der Erwerbsarbeit kommt bei der Integration entscheidende Bedeutung zu. Nachhol-, Berufs- und Weiterbildung sind daher zentrale Postulate einer SP-Integrationspolitik. Der Zugang zu solchen Bildungsangeboten muss auch Schweizer/innen in ähnlicher Situation offen stehen.

5.2. Integration von Nicht-Erwerbstätigen, insbesondere Frauen 

Frauen kommen sehr oft im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz, haben keine oder eine schlechte Ausbildung und sind nicht nur rechtlich, sondern auch ökonomisch und emotional von ihrem Ehemann abhängig. Da sie häufig keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, sind ihre Möglichkeiten und Chancen zur Integration beschränkt. 

Es besteht ein grosser Bedarf nach Integrationsmassnahmen, die auf die spezifischen Biografien der Migrantinnen zugeschnitten sind.

Die Kantone sind zu verpflichten, Frauen bei der Einreise auf Integrationsangebote (Sprachbildung, Kenntnis der öffentlichen Infrastruktur, Gesundheits- und Familienberatung, kulturelle Angebote) hinzuweisen. Erwerbstätigen Frauen ist der Besuch der Berufsberatung nahe zu legen; ferner sind sie auf Bildungsangebote aufmerksam zu machen. 

Für Mütter mit schulpflichtigen Kindern sind Sprachbildungsangebote ein sinnvolles Mittel, um sich über ihre Kinder bis zu einem gewissen Grad zu integrieren. Der Besuch von Sprachkursen und andern Bildungsangeboten sollte obligatorisch sein. Die Erfahrung zeigt, dass Frauen von ihren Männern oftmals an der Integration in die neue Umgebung gehindert werden - aus Angst, die Kontrolle über sie zu verlieren 

5.3. Integrationsmassnahmen für Jugendliche

Ein besonderes Augenmerk gilt auch den jungen Menschen, die vom Ausland in die Schweiz kommen. Hier gilt zweifellos: je früher sie in das schweizerische Ausbildungssystem eingegliedert werden, desto besser sind ihre Chancen für eine vollständige Integration. Trotzdem bleiben viele Hürden zu überwinden - zum Teil auch unsichtbare - , die Zusatz- und Brückenangebote (Praktika, Berufseignungsabklärung, Sprachbildung auch in der Herkunftssprache etc.) nötig machen. In diesem Zusammenhang ist auch an spezifische Angebote zur Befähigung der Ausbildenden in Schule und Berufslehre, aber auch an die Zusammenarbeit der Ausbildungsstätten mit den Eltern zu denken. 

Generell gilt: 

Integration ist ein gegenseitiger Prozess. Integrationsangebote sind mit positiven Anreizen (Aussicht auf Anstellung, Freistellung während der Arbeitszeit, Aussicht auf Lohnerhöhung, Zertifikate u.a.) zu verbinden. Gleichzeitig sind sie als Verpflichtung zu verstehen, deren Nichtbefolgung für die Betroffenen negative Auswirkungen haben können (z.B. Kürzung von Leistungen). 

5.4. Partizipation am öffentlichen Leben 

Die Ermöglichung der Partizipation am öffentlichen Leben ist ebenfalls ein entscheidender Integrationsfaktor. Die SP setzt sich daher für die erleichterte Einbürgerung und die Anerkennung der Grundsätze der europäischen Staatsangehörigkeitskonvention ein. Sie fordert das aktive Wahl- und Stimmrecht für AusländerInnen auf Gemeinde- und Kantonsebene

5.5. Differenzierung der Integrationsmassnahmen 

Die Integrationsziele und -massnahmen sind je nach dem Aufenthaltszweck und der Aufenthaltsperspektive zu differenzieren.

6. Beendigung des Aufenthalts 

6.1. Allgemeines 

Die Gründe für die Beendigung des Aufenthaltsrechts sind für alle MigrantInnen an die Bestimmungen des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU anzulehnen. 

Ziel einer neuen Migrationspolitik muss es sein, die Beendigungsgründe des Aufenthaltsrechts auf das Wesentliche zu reduzieren und zu vereinheitlichen. Die geltenden, historisch gewachsenen Bestimmungen sind unübersichtlich, betonen einseitig das angebliche "Gefahrenpotential" der ausländischen Wohnbevölkerung und werden den modernen Lebensformen nicht mehr gerecht. Ein weiteres wichtiges Postulat ist die Rechtsweggarantie

Das in diesem Papier entwickelte Migrationskonzept basiert auf Rechtsansprüchen. Daher dürfen auch die Beendigungsgründe nicht mehr weitgehend in das Ermessen der örtlichen Behörden gestellt werden. Genaue und eng gefasste Kriterien müssen eine rechtsgleiche Behandlung in der ganzen Schweiz garantieren. 

Migrantinnen und Migranten, die längere Zeit in der Schweiz gelebt haben sollen - unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus - die Möglichkeit haben, Rückkehrberatung und -unterstützung in Anspruch zu nehmen, wenn Bedarf danach besteht. Diese kann von privaten Organisationen mit Hilfe staatlicher Unterstützung geleistet werden. 

6.2. Erlöschen der Bewilligung

Die Daueraufenthaltsbewilligungen werden automatisch verlängert. Es bedarf also in jedem Fall eines Sachentscheides (Widerruf, Ausweisung), wenn die Bewilligung nicht mehr verlängert werden soll. Nach fünf Jahren kann die Bewilligung nur noch bei Vorliegen eines Ausweisungsgrundes entzogen werden. 

Die Kurzaufenthaltsbewilligungen werden auf die Dauer des Arbeitsvertrags gestellt und erlöschen grundsätzlich mit dem Ablauf des Arbeitsvertrages. Sofern ein neues Arbeitsverhältnis eingegangen wird, ist eine vorgängige Ausreise nicht erforderlich. Kantonswechsel sowie vorübergehende Aufenthaltsunterbrechungen (z.B. unter sechs Monaten) haben auf die Gültigkeit der Bewilligung keinen Einfluss. 

6.3. Widerruf der Bewilligung 

Bewilligungen können grundsätzlich entzogen werden, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr erfüllt sind. Dabei sollen Einschränkungen unzumutbare Ergebnisse verhindern

Ein Widerruf ist ferner möglich, wenn die Bewilligung durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen erschlichen wurde. Dabei ist eine subjektive Täuschungsabsicht erforderlich und den besonderen Umständen des Falles ist Rechnung zu tragen. Der Widerruf ist nicht zwingend. 

6.4. Ausweisung

Als Ausweisungsgründe gelten die gerichtliche Bestrafung wegen eines Verbrechens oder Vergehens. Dabei ist das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten und die Ausweisung ist an eine Interessenabwägung zu knüpfen. Hierbei sind u.a. die Schwere und Anzahl der Rechtsverletzungen, die Wiederholungsgefahr, die Dauer der Anwesenheit sowie die drohenden Nachteile für die auszuweisende Person und ihre Familie zu berücksichtigen. Ferner gilt:

Ein Widerruf der Aufenthaltsbewilligung oder eine Ausweisung muss in jedem Fall verhältnismässig und zumutbar sein.  

Regine Aeppli und Ruedi Winkler
Dezember 2001

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